《聊城市城市地下管線規(guī)劃管理辦法》立法后評估報告

聊城市自然資源和規(guī)劃局

2023年7月

　　為全面了解《聊城市城市地下管線規(guī)劃管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的文本質(zhì)量和實施效果，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定和聊城市司法局立法后評估工作的通知，市自然資源和規(guī)劃局組織開展了《辦法》立法后評估工作，現(xiàn)將自評情況報告如下：

　　一、評估工作的基本情況

　　（一）成立評估小組

　　按照聊城市司法局《關(guān)于開展政府規(guī)章立法后評估工作的通知》要求，市自然資源和規(guī)劃局啟動《辦法》立法后評估工作小組，主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，各相關(guān)科室負責人、各分局局長為成員的立法后評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，從組織上保障立法后評估工作的順利開展。

　　（二）制定評估方案

　　2023年6月13日，制定《關(guān)于<聊城市城市地下管線規(guī)劃管理辦法>立法后評估工作實施方案》，明確這次評估工作的評估原則、評估內(nèi)容和評估工作的總體要求和安排，保證《辦法》立法后評估工作的順利進行。

　　（三）開展調(diào)查研究

　　1、調(diào)查評估對象。通過調(diào)查聊城市自然資源和規(guī)劃局干部職工、政府各相關(guān)部門、企事業(yè)單位、相關(guān)領(lǐng)域人大代表、政協(xié)委員和社會公眾，了解對《辦法》主要內(nèi)容實施效果及看法。

　　2、召開專家論證會。為確實提高《辦法》立法后評估的科學性，2023年7月組織召開了《辦法》立法后評估專家論證會，聽取有關(guān)專家及住建、城市管理、行政審批等相關(guān)部門的意見建議，并按照意見建議修改形成評估報告。

　　（三）起草論證報告

　　為確?！掇k法》立法后評估合理客觀、科學、公正，按照評估內(nèi)容和工作要求，對照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的規(guī)定，結(jié)合各方面反饋的意見和建議，聯(lián)系工作實際，得出初步評估結(jié)論，形成自評報告初稿。

　　二、評估內(nèi)容分析

　　《聊城市城市地下管線規(guī)劃管理辦法》經(jīng)2018年12月29日市人民政府第41次常務(wù)會議審議通過，自2019年2月1日起施行。《辦法》結(jié)合聊城地方實際，從管線規(guī)劃編制和審批、規(guī)劃許可與變更、規(guī)劃核實和歸檔等方面對地下管線規(guī)劃管理作出了具體規(guī)定?！掇k法》實施以來，對規(guī)范我市地下管線規(guī)劃建設(shè)與管理起到了積極的促進作用。總體而言，《辦法》實施以來制度設(shè)計的出發(fā)點體現(xiàn)了立法的目的，政府各主管部門和行政相對人的權(quán)利和義務(wù)均有明確，在立法層面具有重要的意義。

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　　1、立法依據(jù)。《辦法》制定的主要依據(jù)是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國檔案法》、《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《城市地下管線工程檔案管理辦法》等法律法規(guī)。

　　2、立法主體、立法程序、立法內(nèi)容。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的相關(guān)規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人民政府有權(quán)制定規(guī)章，《辦法》的立法主體享有《立法法》賦予的立法權(quán)限；《辦法》的立法程序合法規(guī)范，《辦法》的制定，嚴格完成立項、起草、審查、決定、公布、備案等所有規(guī)定程序；《辦法》的內(nèi)容符合制定時上位法的規(guī)定，《辦法》內(nèi)容在結(jié)合聊城市管線規(guī)劃工作實踐的基礎(chǔ)上，嚴格遵循上位法的規(guī)定，立法內(nèi)容不越權(quán)、不違法。在無證建設(shè)和未按規(guī)劃建設(shè)的法律責任方面，均是按照上位法的要求設(shè)置和規(guī)定；在具體管理制度和措施方面，也未與上位法沖突?！掇k法》經(jīng)征求意見后報市政府常務(wù)會議審議通過并對外公布，規(guī)章的立法程序符合《規(guī)章制定程序條例》的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不存在抵觸。

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　　依據(jù)《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，參考學習其他地市的立法經(jīng)驗等，結(jié)合論證會中各相關(guān)部門的意見，評估工作小組認為，《辦法》的立法目的和基本原則科學合理，符合城市建設(shè)的發(fā)展趨勢；《辦法》在制定時結(jié)合我市管線規(guī)劃管理工作實際，明確了行政主管部門、管線建設(shè)單位、產(chǎn)權(quán)單位、管理單位以及其他相關(guān)部門的權(quán)責，管線規(guī)劃編制、審批、許可、驗線、核實、歸檔等具體制度必要且合理，基本體現(xiàn)了公平、公正原則；行政責任和民事責任的設(shè)置與行政相對人行為性質(zhì)、情節(jié)相協(xié)調(diào)。但機構(gòu)改革后，部分職能部門職責發(fā)生調(diào)整，《辦法》中內(nèi)容存在與實際不一致的情況，比如《辦法》第十一條“建設(shè)單位應(yīng)當持建設(shè)項目選址意見書申報表、標明擬選位置的項目區(qū)位圖和地形圖等材料，向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)建設(shè)項目選址意見書”；第十二條，“新建、改建、擴建地下管線建設(shè)工程，建設(shè)單位持土地使用相關(guān)證明、修建性詳細規(guī)劃、市政工程設(shè)計方案等材料向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設(shè)工程規(guī)劃許可申請等。”核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證審批權(quán)限已于2019年11劃轉(zhuǎn)至市行政審批服務(wù)局。”

　?。ㄈ﹨f(xié)調(diào)性分析

　　通過對比分析，《辦法》的相關(guān)規(guī)定與上位法不相沖突，與國家及省、市相關(guān)規(guī)范性文件《關(guān)于進一步加強城市地下管線建設(shè)管理有關(guān)工作的通知》、《山東省城市地下綜合管廊管理規(guī)定》、《聊城市建設(shè)工程規(guī)劃驗線和竣工規(guī)劃核實管理辦法》等不存在不一致的問題。結(jié)合專家論證會的意見及建議情況，評估工作小組認為，地下管線是一項系統(tǒng)工程，包括規(guī)劃、建設(shè)、確權(quán)登記、運營管理等多個環(huán)節(jié)，《辦法》僅包含規(guī)劃、信息檔案管理相關(guān)內(nèi)容，比如建設(shè)、運營管理等內(nèi)容缺失，在一定程度上導(dǎo)致地下管線管理存在薄弱環(huán)節(jié)。雖然《辦法》與上位法和相關(guān)規(guī)范性文件之間無沖突，但內(nèi)容偏窄，有待完善。

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　　通過專家論證會中專家和相關(guān)部門的反饋，評估工作組認為《辦法》對法律規(guī)范的規(guī)定明確，基本制度切合實際易于操作。如管線建設(shè)的禁止情形明確無誤。《辦法》第八條的規(guī)定：“統(tǒng)籌地下各類設(shè)施、管線布局，原則上不允許在中心城區(qū)規(guī)劃新建生產(chǎn)經(jīng)營性危險化學品輸送管線，其他地區(qū)新建的危險化學品輸送管線，不得在穿越其他管線地下設(shè)施時形成密閉空間，且距離應(yīng)滿足標準規(guī)范要求”。這項禁止性規(guī)定的內(nèi)容不存在歧義，便于主管部門正確操作。

　　《辦法》在實際運用中由于管線工程涉及領(lǐng)域廣、管線工程情況多樣等原因，導(dǎo)致《辦法》所設(shè)定的部分制度在實踐中不容易落實和操作。如管線施工過程中的驗線、覆土前竣工測量制度在實踐操作中未能有效落實。《辦法》第十五條規(guī)定：“地下管線開挖前，建設(shè)單位應(yīng)當向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出驗線申請，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門委托具有相應(yīng)條件的測繪單位進行驗線，依法向規(guī)劃行政主管部門申請驗線。符合規(guī)劃許可要求的，核發(fā)建設(shè)工程驗線確認書，建設(shè)單位方可開工”；第十六條規(guī)定：“地下管線工程覆土前應(yīng)當委托具備相應(yīng)條件的測繪單位對該工程進行竣工規(guī)劃勘驗，并出具竣工規(guī)劃勘驗測繪報告；城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對經(jīng)審核符合規(guī)劃許可內(nèi)容的，核發(fā)建設(shè)工程竣工規(guī)劃核實合格證。”該規(guī)定在實際工作中的可操作性不強。主要原因：一方面，管線施工具有特殊性，大多數(shù)管線施工都在公共道路上進行，不及時覆土將帶來公共交通問題；另一方面，有些管線有安全上的考量，不及時進行覆土處理可能引起安全事故，因此很多時候管線單位在未經(jīng)《辦法》規(guī)定的測繪單位測量的情形下就已經(jīng)覆土。

　?。ㄎ澹┮?guī)范性分析

　　通過分析《辦法》條文的用語，比對《辦法》條文之間的關(guān)系，可以看到《辦法》在框架體系、章節(jié)設(shè)置、條文表述等方面均符合立法要求，立法技術(shù)規(guī)范、邏輯結(jié)構(gòu)嚴密、表述內(nèi)容準確，在上位法的框架下對地下管線的規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、違法責任等方面作出了具體規(guī)定。總體而言，《辦法》是一部用語規(guī)范、結(jié)構(gòu)嚴謹、邏輯嚴密的政府規(guī)章。

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　　通過調(diào)研，被調(diào)查對象對《辦法》實施的總體情況作出肯定的評價，認為《辦法》制定符合地下管線規(guī)劃管理實際，《辦法》在實施過程中得到了的普遍認可，建設(shè)單位申辦規(guī)劃手續(xù)的意識有了明顯提高，《辦法》的實施對促進管線規(guī)劃管理，規(guī)范我市地下管線建設(shè)，保障城市安全運行方面具有明顯的成效。但在實際中，仍不同程度地存在地下管線未批先建、野蠻施工挖斷管線、重復(fù)開挖敷設(shè)管線、未按規(guī)定報送管線竣工驗收資料等情況。因此，《辦法》對管線規(guī)劃驗線與核實手續(xù)履行、管線竣工資料報送、違法行為查處等方面的規(guī)劃管理仍需進一步加強。

　　三、評估結(jié)論和建議

　　通過對《辦法》在制定當時以及實施過程中的立法質(zhì)量和實施效果的評估，評估工作小組認為，《辦法》的立法主體享有相應(yīng)的立法權(quán)限，立法事項符合上位法的要求，制定過程也符合相應(yīng)的立法程序，內(nèi)容不與上位法沖突；立法目的和基本原則科學合理，符合城市建設(shè)的發(fā)展趨勢，具體管理制度必要且合理，責任設(shè)置與行政相對人行為性質(zhì)、情節(jié)相協(xié)調(diào)；結(jié)構(gòu)完整、基本條款齊全，在條文表述上基本準確明晰；協(xié)調(diào)性程度較高；基本制度能夠被有效操作落實；實施后取得了較顯著的社會效益和經(jīng)濟效益。但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，國家、省、市關(guān)于進一步優(yōu)化營商環(huán)境的各項制度的出臺，部分規(guī)定已不能很好的適應(yīng)新時期下的規(guī)劃管理工作的實際，行政管理體制和部門職能等發(fā)生了重大變化，該《辦法》已不能很好的適應(yīng)新時期城市地下管線管理工作。針對以上情況及專家論證意見提出以下建議：

　　一是城市地下管線管理是一項系統(tǒng)性工程。包括規(guī)劃、建設(shè)、運行、信息檔案管理等多方面內(nèi)容，規(guī)劃只是其中一部分內(nèi)容。該《辦法》主要針對地下管線規(guī)劃管理提出了相關(guān)工作要求，相較于城市地下管線管理整體而言，存在管理面窄、內(nèi)容不全等問題，因此，需要統(tǒng)籌考慮城市地下管線全生命周期的管理工作，制定與實際相適應(yīng)的管理辦法。

　　二是其他地市城市地下管線管理辦法制定情況。通過梳理發(fā)現(xiàn)，濰坊市、濟南市、東營市等省內(nèi)地市及蘇州市、無錫市、蚌埠市等省外城市均出臺了城市地下管線管理辦法，均包括規(guī)劃、建設(shè)、運行、信息管理等多方面內(nèi)容，更加貼合管理實際。

　　三是地下管線管理的主管部門不是市自然資源和規(guī)劃局。根據(jù)《聊城市自然資源和規(guī)劃局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（聊辦字[2019]45號），我局不是城市地下空間管理的職能部門。

　　四是根據(jù)《聊城市行政審批服務(wù)局與聊城市自然資源和規(guī)劃局事項劃轉(zhuǎn)交接工作備忘錄》，建設(shè)工程規(guī)劃許可證審批事項已于2019年11月15日劃轉(zhuǎn)至聊城市行政審批服務(wù)，與《辦法》中城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證沖突。

　　綜上，按照《山東省政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第三十三條第三、四款的規(guī)定，建議該《辦法》廢止。